Правоприменительная практика статьи 18.1. Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» на примере Башкортостанского УФАС России

Правоприменительная практика статьи 18.1. Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» на примере Башкортостанского УФАС России

С 6 января 2012 года введена в силу статья 18.1. Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». О нововведении в законодательстве еще не все знают, поэтому в 2012 году в Управление поступило только около 120 жалоб. Статистика Управления такова, что только около 70 процентов всех жалоб  признаются обоснованными.

Много жалоб поступают на действия управляющих организаций, специализированных организаций при реализации арестованного имущества, на действия Министерства лесного хозяйства и лесничеств, конкурсных управляющих,  на действия органов власти при проведении торгов, на действия ГУПов и МУПов.

Обжалуются действия организаторов торгов, которые устанавливают сжатые сроки подачи заявок на участие в конкурсе: 10 дней с момента публикации информации до подачи заявки. Данное положение противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, неоправданно ограничивает возможность потенциальных участников таких конкурсов сформировать необходимый пакет документов для подачи заявки и является барьером для участия в торгах.

Много жалоб подаются на нарушения процедуры торгов, проводимыми управляющими компаниями. 

Так, в одном из городов Башкирии управляющая компания проводила конкурс по выбору подрядных  организаций для выполнения работ по установке коллективных (общедомовых) приборов учета. Были установлены сжатые сроки подачи заявок (менее 10 календарных дней). В конкурсной документации было указано, что в конкурсе могут участвовать только юридические лица,  имеющие производственную базу (техническую оснащенность), квалифицированный штатный состав, что также является ограничением количества участников.

Наблюдается всплеск жалоб на действия организаторов торгов по  реализации арестованного и заложенного имущества.

Законодательство возлагает функции по реализации арестованного имущества на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которое на конкурсной основе имеет право привлекать специализированные организации. Однако конкурсный отбор таких организаций в Республике Башкортостан не проводится (данный факт уже является предметом судебного разбирательства между антимонопольным органом, территориальным управлением Росимущества, специализированными организациями), в результате много жалоб по порядку публикаций извещений, приему заявок, недопуска к подаче заявок и к участию в торгах и т.д. На заседаниях Комиссий выяснялось, что действия специализированных организаций обжалуются также в судебном порядке, причем по некоторым делам уже были решения судов о признании незаконными действий некоторых специализированных организаций при организации и проведении торгов по реализации арестованного имущества. При этом заявители заявляли, что процедуры отбора специализированных организаций проходят непрозрачно.

Процесс реализации (продажи) арестованного имущества носит коммерческий характер и имеет целью получение наиболее возможной экономической выгоды. Для этого необходимы коммерческие структуры, подчиненные в своей деятельности условиям и требованиям рыночных отношений. Учитывая, что реализация имущества должника при публичной продаже его имущества, на которое обращено взыскание по решению суда, производится уполномоченным государственным органом от имени государства, а нарушения закона, допущенные в ходе реализации имущества в рамках исполнительного производства, могут повлечь различные последствия, в том числе эти последствия иногда могут повлечь применение последствий, предусмотренных статьей 167 Гражданского кодекса Российской Федерации, то коммерческие организации, которые привлекаются к реализации изъятого имущества, должны соответствовать определенным законодательством требованиям:

во-первых, обладать позитивным опытом работы в области реализации имущества,

во-вторых, обладать устойчивой положительной репутацией,

в-третьих, иметь финансовые средства, позволяющие обеспечить выполнение взятых на себя обязательств.

Проведение торгов способствует развитию конкуренции за обладание ограниченным ресурсом путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ на товарных рынок для всех заинтересованных лиц, а также обеспечивает соблюдение интересов государства и граждан, имеющих намерение передать - получить товар, работу или услугу на наиболее выгодных условиях.

Обжалуются действия организаторов торгов по необоснованному недопуску к участию в торгах, по сокрытию информации о проводящихся торгах.

Специализированная организация проводила торги по реализации имущества. Однако торги были приостановлены, потом вновь возобновлены.  При этом информация о проведении торгов не была  доступна для ознакомления всех заинтересованных лиц. Не было соответствующего уведомления на сайте. Что касается информации в газете, то сообщения о проведении торгов и о возобновлении торгов были опубликованы в разных газетах, разница между опубликованием и проведением торгов составляет 2 дня, то затруднительно для лиц, желающих принять участие в торгах, отслеживать информацию во всех газетах, являющихся официальными изданиями для публикации подобных объявлений. При этом  одна газета издается на русском языке, а другая – на башкирском,  соответственно,  является востребованной только для граждан, знающих башкирский язык.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан сочло, что полученная информация о возобновлении публичных торгов ограничивает круг лиц на получение информации, т. к. данная газета публикуется на башкирском языке, а контингент Республики Башкортостан составляют не только башкиры, но и достаточное количество народов, которые в силу своей национальности не могут знать башкирский язык, вследствие чего трудно предполагать, что неопределенный круг лиц будет ознакомлен с соответствующей информацией, соответственно, существует сложность обеспечения законного интереса потенциального участника публичных торгов, в частности интереса, иметь равную с другими претендентами возможность принимать участие в публичных торгах.

Еще одно, к сожалению, распространённое нарушение: отсутствуют указатели  и вывески организатора торгов в здании, где осуществляются прием заявок, что лишает потенциальных участников торгов заявителя полной и достоверной информации о месте приема заявок на участие в торгах, месте проведения самих торгов и т.п. При этом торги проходят в здании, которое является многоподъездным домом, первый этаж – нежилые помещения, много дверей, следовательно, затруднительно определить местонахождение организатора торгов.

Также нарушаются права потенциальных участников торгов в части доступа к информации. Согласно  части 3 статьи 57 Федерального закона от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» организатор публичных торгов извещает о предстоящих публичных торгах не позднее чем за 10 дней, но не ранее чем за 30 дней до их проведения в периодическом издании, являющемся официальным информационным органом органа исполнительной власти субъекта РФ, по месту нахождения недвижимого имущества. Постоянно действующим органом исполнительной власти Республики Башкортостан является Правительство РБ (статья 92 Конституции РБ; статья 1 Закона Республики Башкортостан  от 14 марта 2003 года№474-з "О Правительстве РБ").

Из статьи 3 Указа Президента Республики Башкортостан  от 26 сентября 1996 года №УП-629 "О порядке опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента РБ и постановлений и распоряжений Правительства РБ" следует, что официальным опубликованием актов Президента РБ и актов Правительства РБ считается первая публикация их полного текста в газетах «Республика Башкортостан», «Башкортостан», «Кызыл Тан»  или в «Ведомостях Государственного Собрания -  Курултая, Президента и Правительства РБ».

Таким образом, информация о предстоящих торгах по реализации заложенного имущества, должна размещаться исключительно в одном из указанных периодических изданиях. Однако организаторы торгов размещают информационные сообщения в газетах, которые не являются периодическим изданием, являющемся официальным информационным органом органа исполнительной власти - Правительства РБ. Таким образом, информация о проведении торгов  размещается с нарушением федерального закона, а именно части 3 статьи 57 Федерального закона 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)».

Жалобы на действия Министерства лесного хозяйства РБ и лесничеств касаются недопуска к участию в торгах по продаже права аренды на лесные участки. В нарушение Лесного Кодекса РФ организаторы торгов требуют документы, не предусмотренные законодательством, и незаконно не допускают к участию в торгах. По данным решениям есть уже судебный прецедент, подтвердивший правоту антимонопольного органа. 

Жалобы на действия ГУПов и МУПов касаются несоблюдения правил, установленных Положений о закупках, принятых во исполнение Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Так, например, ГУП Санаторий проводил закупку в форме запроса цен. Предмет закупки «Поставка хлеба, хлебобулочных и кондитерских изделий в ассортименте», наименование товара - пряники с клюквенной начинкой «Клюквенные» или эквивалент.

Один из участников подал предложение пряники «Цитрусовые», представив документы, подтверждающие соответствие ГОСТу, а также письмо органа по сертификации, что состав ингредиентов пряников «Клюквенные» и «Цитрусовые» идентичен, различаются они только по наименованию эссенции и они относятся к группе однородной продукции, ГОСТ один и тот же. При этом ранее тот же санаторий  проводил запрос котировок, предмет закупки аналогичен, и тот же хозяйствующий субъект подал заявку, где вместо пряников Клюквенные предложил пряники «Цитрусовые». Указанная заявка была допущена к участию, но победителем был признан другой хозсубъект, поскольку он предложил лучшее предложение о цене договора. Однако в этот раз ГУП санаторий отклонил заявку, что и было предметом рассмотрения в антимонопольном органе, жалоба была признана обоснованной.

Выявленные проблемы при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров:

1. Позиция судов такова, что ущемление прав может быть только у лиц, подавших заявки. Однако ситуация складывается таким образом, что лица не могут подать заявки. Конкурсные управляющие или специализированные организации, реализующие арестованное имущество, скрываются от потенциальных участников торгов.  Не отвечают на звонки, устанавливают  предварительную запись для подачи заявки,  юридические и почтовые адреса, как правило, это абонентские ящики в почтовых отделениях, почту из ящиков не забирают.  По домашнему адресу корреспонденцию не берут.

2. Были случаи, когда рассмотреть жалобу не представлялось возможным, т.к. конкурсный управляющий находился в командировке, известить его о месте и времени рассмотрения жалобы не представлялось возможным, соответственно, документы представлены не были. Законодательно отсутствует обязанность размещения документов на сайте при реализации арестованного имущества и имущества банкрота.  Соответственно, в сжатые сроки без документов рассмотреть жалобу в порядке статьи 18.1. Федерального закона от 26 июля 2006 года№ 135-ФЗ «О защите конкуренции»  нельзя. Впоследствии жалобы рассматриваются в порядке статьи 17 Закона о защите конкуренции, однако за этот период контракты уже заключаются.

3. Вызывает затруднение, что не определены меры административной ответственности за неисполнение предписания, выданного при выявлении нарушения процедуры торгов.

        В июле текущего года несколько  управляющих организаций города Уфа объявили открытые конкурсы, предмет которых идентичен  – право заключение договора подряда на выполнение работ  по Адресной программе замены и модернизации лифтов, отработавших нормативный срок службы, в многоквартирных домах городского округа город Уфа Республики Башкортостан на 2012 год. Источником финансирования заказа являются бюджет Республики Башкортостан,  бюджет городского округа город Уфа Республики Башкортостан, средства ТСЖ либо средства собственников помещений в многоквартирных домах. На действия организаторов торгов были поданы жалобы участника торгов.

При рассмотрении жалоб были выявлены нарушения законодательства в технической документации, ограничивающие круг участников торгов. В связи с выявленными положениями в технической документации, несоответствующими действующему законодательству, выданы предписания организаторам торгов. В предписаниях предписывалось аннулировать торги, при последующем проведении торгов строго руководствоваться требованиями действующего законодательства, обеспечив доступ широкому кругу участников рынка в участии в торгах. Однако организаторы торгов возобновили процедуры торгов. Поэтому необходимо скорейшее внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

4. Отсутствует Административный регламент, определяющий последовательность действий антимонопольного органа при поступлении жалобы.

5. Рассмотрение некоторых жалоб выявило пробелы в законодательстве. Конкретный случай: были объявлены торги  по продаже арестованного, находящегося в залоге, недвижимого имущества - квартиры. Извещение о торгах опубликовано в срок, установленный Федеральным законом от 16июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (не позднее чем за 10 дней), в данном извещении о проведении торгов содержалась информация, обязательная для извещения: дата, время, и место проведения публичных торгов, характер продаваемого имущества (указаны характеристики, адрес объекта), начальная продажная цена, размер задатка, сроки и порядок внесения задатка. На этапе подачи заявок была подана жалоба, соответственно, торги были приостановлены и приема заявок не было. Жалоба была рассмотрена, торги возобновились. Организатор торгов срок приема заявок не продлил, ввиду приостановления торгов заявки на участие в торгах принимались в течение четырех дней, а не десяти, как указано в информационном сообщении.

Законодателем установлен двухмесячный срок совершения исполнительных действий (статья 36 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»), исполнительное производство приостанавливается только судом или судебным приставом-исполнителем (статьи 39 и 40 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»). Статьей 41 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»   предусмотрено   приостановление исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица по делу об административном правонарушении.

Нормативно-правовыми документами иных оснований продления срока приема заявок на участие в торгах по продаже имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, не установлено. В Гражданском кодексе РФ либо Федеральных законах «Об исполнительном производстве» и «Об ипотеке (залоге недвижимости)» отсутствуют требования относительно срока приема-подачи заявок на участие в торгах по продаже арестованного, находящегося в залоге, недвижимого имущества, нужно руководствоваться только теми сроками, которые указаны в извещении (которые указываются в конкретных датах и днях месяца), следовательно, в случае подачи жалобы, реальный срок подачи заявок уменьшается, и теоретически может составлять вообще один день. Учитывая неоднократность таких случаев, необходимо внести изменение в законодательство, в части обязательного указания в извещении срока приема заявок в календарных днях, а не в  конкретных датах и днях месяца.

Справедливости ради хотелось бы отметить, что некоторые заявители иногда злоупотребляют своими правами на обжалование торгов. Так, например, был обжалован аукцион по продаже арестованного имущества. Заявитель указал, что подать заявку не смог из-за отсутствия возможности найти здание, где принимаются заявки, т.к. на здании нет таблички. Однако на рассмотрении жалобы организатор торгов представил журнал приема заявок, в котором зафиксировано, что данный заявитель неоднократно принимал участие в других торгах, соответственно, местонахождение организатора торгов было ему хорошо известно, кроме того, были представлены видеозаписи с камер наблюдения, где видно, что заявитель неоднократно заходил в помещение приема заявок и препятствий для приема заявок не было.

Еще две необоснованные жалобы касались сроков приема заявок. Заявители приходили в самый последний день приема заявок за 2-3 часа до окончания срока приема заявок, заключали договор задатка, потом уезжали в банк оплачивать задаток и за 10-15 минут возвращались в задние приема заявок, где была очередь из таких же потенциальных участников торгов. Однако организатор торгов после истечения срока приема заявок отказывался принимать заявки, мотивируя тем, что на прием заявок отводилось 10 дней. Жалобы были признаны необоснованными, т.к. заявители не проявили своевременной заботливости и осмотрительности, которую должны проявлять лица, намеревающиеся принять участие в торгах. Граждане и юридические лица несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими действий или бездействий.

Некоторые заявители обжалуют торги, заблуждаясь в наличии преимущественного права.

Орган местного самоуправления объявил конкурс на право заключения договора аренды коммунальной инфраструктуры. Прежний арендатор сначала оспаривал факт объявления конкурса, потом все же подал заявку, однако конкурс проиграл, т.к. предложил цены ниже цен победителя в 10 раз. При этом также было учтено, что прежний арендатор получил имущество с нарушением статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что ранее было предметом рассмотрения дела в антимонопольном органе.

 Еще один случай, когда орган местного самоуправления объявил о проведении публичных торгов  по продаже земельного участка в собственность.  Податель жалобы на эти торги является собственником линейных сооружений электроснабжения, которые проходят по данному участку. Заявитель посчитал, что в извещении необоснованно не содержатся сведения о каких-либо обременениях земельного участка.

Однако заявитель не представил документы, подтверждающие установление в отношении участка, на котором установлены опоры и линии электропередач, сервитута; не были представлены документы, подтверждающие наличие права ограниченного пользования земельными участками (сервитут) – земельных участков, на которых установлены опоры и линии электропередач, не представлены документы, подтверждающие законность пользования земельным участком, на которых установлены опоры и линии электропередач. Всё это послужило основанием для признания жалобы необоснованной.

Спустя год с начала введения в действие статьи 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» можно констатировать, что в  Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан накопилась практика рассмотрения жалоб по процедуре, определенной вышеуказанной статьей. В ходе рассмотрения жалоб были выявлены пробелы в законодательстве. Некоторые вопросы разрешаются в соответствии с принципами права, аналогией права и закона. Появляется судебная практика. Всё это способствует формированию единообразной правоприменительной практики административного обжалования действий (бездействий) органов власти и хозяйствующих субъектов при организации и проведении торгов и заключении договоров по итогам таких торгов,  объективному и всестороннему рассмотрению жалоб, и, в конечном итоге, устранению  факторов, препятствующих развитию конкуренции.